江苏省省委研究室经济处溧阳市交通运输局

调研执笔：钱 钢 周建明　阮君华　宋玲园

编者按

近年来，溧阳市委、市政府把“修好农村公路、建设农村客运”作为推动新农村建设的重要战略举措，积极推进城乡公交一体化，逐步形成了城乡衔接、资源共享、方便舒适、安全畅通的城乡公交新格局，为溧阳城乡统筹发展提供了强有力的支撑，也为我省推进城乡基本公共服务均等化创造了新经验。5月12日，中共江苏省委研究室主办的《调查与研究》第23期刊登了《推进城乡公共服务均等化的新探索——溧阳市实施城乡公交一体化调查》，引起强烈反响，省交通运输厅厅长游庆仲、副厅长李先友先后批示要求全省各县(区)学习推广溧阳经验。现将全文刊载如下，以飨读者。

注：请先友厅长阅示，请运管局进一步推广溧阳经验，并加强全省经验总结，形成几种好的模式，择时请交通部领导来我省召开经验交流会议，树立典型，创立名牌。

游庆仲5.24（江苏省交通运输厅厅长）

请学君局长按游厅长批示，组织工作班子赴溧阳总结经验，向交通部汇报，力争推广溧阳的做法。

李先友5.25（江苏省交通运输厅副厅长）

1 实施城乡道路规划全覆盖，构建“城一镇一村”三级客运网络

近年来，溧阳市抓住省委、省政府实施农村“实事”工程的政策机遇，优先发展农村公路，形成了四通八达的城乡交通网络。

科学编制城乡道路规划。2004年，按照“城乡衔接、资源共享、布局合理、畅通有序”的客运发展思路，溧阳市委托东南大学编制了城乡道路客运发展规划和城乡公交线网专项规划。规划坚持“路站运一体化”原则，把农村客运问题纳入全市域范围考虑，将城乡公交一体化作为打破城乡交通瓶颈的关键之举，统筹规划城乡交通建设。目前，溧阳市镇村公交已开通18条线路，全市重点行政村、驻溧部队、重点旅游区和农场全部通上镇村小公交，基本实现全覆盖，形成结构优化、布局合理、资源共享、衔接顺畅、经济便利、安全有序的城区公交、市镇公交、镇村公交三级公交网络。

大手笔推进城乡交通建设。从2002年起，溧阳相继投入道路基础建设资金72亿元，共建成公路总里程2468.1公里，高速公路通车里程56.8公里，农村公路2194.65公里，改造桥梁645座，实现了市到镇通一级公路，镇到镇通二级公路，镇到行政村通四级以上公路，各镇（区）主要节点18分钟之内就能上高速的目标，基本形成了覆盖全市的综合道路交通网络，实现了农村公路与高速公路的无缝对接。特别是2003至2004年，铺筑农村公路566.8公里，创造了“三年任务一年半完成”的溧阳速度，超额完成了省里下达的建设任务。溧阳市的农村公路建设以其高标准、高速度、高质量，得到社会各界的高度评价，连续6年被省政府授予“全省农村公路建设先进县（市）”，中央电视台新闻联播、新华日报、江苏卫视、中国交通报等20多家新闻媒体都对溧阳的典型经验进行了专题报道。2009年，省政府在溧阳市召开全省农村公路工作会议，对溧阳市农村公路建设的经验做法予以充分肯定和表彰。

合理布局公交线路和站场。2005年，溧阳市投入3000万余元，启动了农村客运站场的标准化建设，根据不同需要设置了公交枢纽站、换乘站、港湾式停靠站、简易停靠站、终点回车场五种站场，并在城乡公交沿线配套建设了不锈钢站亭和站牌。从2005年7月起，溧阳市投入4300万元，在全省率先启动“城乡公交一体化工程”，按照统一标准、统一建设、统一管理的原则，在全市所有镇建成了标准化农村客运站，实行全省联网售票，建成公交候车亭580个，目前市区到所有建制镇重点行政村均投放了新型空调公交车，实现了公交通达到每个镇（区）重点行政村，初步形成了一个包括长途汽车、农村客运班车、出租车、城市公交、市镇公交的城乡公交一体化体系。

2加强运输市场整治，打造资源共享、规范有序的营运环境

针对过去客运市场主体多、秩序乱、质量低等突出问题，溧阳市采取“三步走”的方法，实现客运市场由乱到治。

第一步：以“站运分离”为切入点，整合专业客运企业。2001年，溧阳对市交通局下属路运、客运两家企业的运输线路重新分工，公路运输公司（改制企业）专门负责长短途运输；客运公司（国有集体企业）负责车站、城市公交和城市出租车、镇村公交运行。并投入8500多万元，按照国家一级站标准建造了溧阳汽车客运站，实现了长途车与市镇公交车的“零换乘”。

第二步：以收购个体中巴车为着力点，整合个体客运市场。从2003年4月开始，溧阳斥资3800多万元，用一年时间完成全市17条线路、426辆个体中巴车的收购工作，彻底解决了个体中巴车无序竞争等难题，并对中长途班线进行公司化改造，实行公车公营，所有运营车辆以旧换新，全部使用空调车。

第三步：以公司化改造为突破口，整合城市公共客运市场。2004年以来，溧阳投入5500多万元，按照“规模化发展、公司化经营、规范化管理”的思路，对城区出租车进行更型改造，组建了客运、吉达两家出租车公司，并在全省首创免费的出租车服务中心。还相继投入4000万元，引进高档大中型客车152辆，开通15条城区公交线，公交网络覆盖城区主干道，形成较为合理、方便的城市公交体系。通过“三步走”的做法，有效减少了客运市场的无序竞争，为推行城乡公交一体化创造了有利条件。

理顺运输管理体制，建立高效便捷的运营新模式

如果说规范客运市场秩序只是“治标”的话，那么理顺城乡客运的体制机制就是“治本”之策。溧阳市以理顺管理体制为突破，从根本上解决了城乡客运市场的无序竞争。

实施客运企业资产重组。2002年底，溧阳市对路运公司，客运公司进行资产重组，重新划分运输线路。将客运公司154台班车和14条线路整体划给市路运公司，路运公司站房及场地划给客运公司，由路运公司负责道路客运，客运公司负责城市客运和车站经营。通过整合，客运公司和路运公司由原来的竞争关系转变为合作关系，顺利解决了两家企业之间的经营性矛盾。

推行“公车公营”模式。主要做法是：使营运车辆的产权和经营权相统一，即营运企业从政府部门获得经营权，再出资购买车辆、招聘驾驶员，车辆产权属于公司，驾驶员全部被聘为公司正式员工。这种营运模式取消了之前的承包经营模式，公司对营运车辆真正有了管理权。推行公车公营改革以来，客运公司累计投入1.6亿元用于车辆更新，新增公交车85台，相继开通了十余条公交线路。还投入2000万元完成农村班线的公司化改造，投入1500万元对5条农村班线实行公交化改造。

探索“1元制”镇村公交新模式。村到村、村到镇客运一直是城乡公交事业的“短板”，特别是一些“远、偏、穷”地区，群众的出行难问题没有得到根本解决。为此，溧阳市专门成立了镇村公交公司，负责镇村公交的日常经营，把开展农村客运“村村通”作为全市一项重要实事工程来抓。2008和2009年，溧阳市开辟了18条线路，共投放100辆镇村公交车，每条线每天发40多个班次，发车间隔为十分钟左右。所有线路全部实行公车公营、无人售票、全程票价“1元制”。镇村公交以其高密度发车、多站点停靠、就近下车、循环发车、舒适便捷、票价低廉等特点，充分满足了农民群众的出行需求，让他们在家门口就能享受到城区公交的便捷服务。许多农民反映，比起以前乘坐个体营运车辆，镇村公交让人更加放心、舒心、省心。目前，溧阳全市289个行政村已经基本实现了公交全覆盖。在发展镇村公交的同时，溧阳市还对如何消除“黑车”进行了有效探索。市交通部门通过考试把70%以上的“黑车”驾驶员招聘为镇村公交驾驶员，双方签订长期劳动合同。这样不仅挤压了“黑车”的生存空间，也解决了“黑车”司机的生活问题。

提升运输服务质量，创建城乡一体、安全舒适的公交品牌

溧阳市按照“经营方式公交化、经营行为规范化”的发展思路，加强公交车运营管理，不断提升城乡客运服务质量，使人民群众不仅能“乘上车”，而且能“乘好车”。

统一服务标准。溧阳市制订了《城乡公交一体化服务标准》，对城乡道路客运运营实行统一站点、统一排班、统一票价、统一车型、统一服务、统一结算，对城乡公交车辆的配置、外观标识、车内环境、运行时间等做了明确规定。所有车辆必须由经营企业购置，驾驶员、售票员等工作人员必须与企业确立正式劳动用工关系。市交通部门对所有公交服务人员进行专业培训，做到规范化服务。

提升服务质量。溧阳市委、市政府认为，城乡公交有着很大的公益性，公交企业只有为人民群众提供满意的交通服务，才能实现经济效益和社会效益的最大化。路运公司在整合重组后根据线路实际情况，确定经营管理方式，不断优化线路班次。对于线路较短，客流相对稳定的线路，采用无人售票式运行模式；对于线路较长、客流变化较大的线路，采取营收、安全、服务质量综合考核的运作模式进行过渡。按照“公车公营”模式改造的14条公交班线，以优质的服务和合理的票价，受到乘客的普遍欢迎，基本实现零投诉。

强化监督管理。为促使营运企业提供更加优质的服务，溧阳市交通部门通过制定考核标准、信用评定和考核通报制度，确立了服务质量考核制度。一是发挥企业在提高客运服务质量方面的主导作用，督促企业完善内部管理制度，加强公交线路巡查力度，加大对公交工作人员服务质量考核奖惩力度。二是实行公交服务质量排行榜制度和年度服务质量信誉考核制度，由市民对客运、路运公司的15条公交线路服务质量进行监督、评议，每季度在媒体上公布考评结果，对一年内市民考核不满意的公交线路，取消企业第二年的线路经营权。三是充分发挥管理部门的监管职能，有针对性地加大对客运经营行为的稽查密度和处罚力度，确保城乡公交服务质量保持较高水准。

加大政策支持力度，为推进城乡公交一体化提供有力保障

溧阳市通过制订配套完善的政策措施，力求在利益和公益之间寻找平衡点，使城乡公交一体化这项民生工程得以顺利推进。

切实加强组织领导。城乡公交一体化是一项系统工程，涉及到公安、物价、工商、财政等部门的协调配合，更直接关系到交通、城建两个管理部门的体制调整。因此，溧阳市委、市政府把推进城乡公交一体化列入全市建设社会主义新农村的“十件实事”，把部门行为上升为政府行为。专门成立由分管市长任组长的领导小组，主要负责制定和实施城乡公交一体化工作方案，以及公交站场的发展规划和管理办法，协调解决推进城乡公交一体化中的重大问题。2006年，溧阳市下发了《关于加快推进城乡公交一体化工作的意见》，确立了“政府主导、镇区配合、行业运作、共同推进”的工作模式，提出以推进城乡公交一体化为抓手，改进现有城乡客运经营管理模式，改变城市公交与农村客运二元分割的局面，形成城乡客运“零换乘”运行机制。

出台优惠扶持政策。为使农村公交“开得出、开得好、留得住”，溧阳市按照“多予少取、让利于民”的原则，出台了《镇村公交实施方案》，在农村客运站点的规划布局、建设用地、配套资金等方面制订了一系列优惠扶持政策。在场站建设方面，将公交枢纽站、换乘站、港湾式停靠站、简易停靠站、终点回车场等五类场站，纳入市镇两级规划和预算，并优先安排建设用地；每个镇的客运站纳入交通建设范畴投资建设。在经营方面，市政府对所购营运车辆每车给予总价1/3的补贴，对发展镇村公交的企业经营性亏损部分给予全额补贴。

“公路修到家门口，班车开到村里头。”溧阳市实施城乡公交一体化的做法，切实解决了农民群众出门进城乘车难的问题，是破除城乡二元结构、统筹城乡发展的创新之举，是促进公共服务向农村覆盖、实现城乡基本公共服务均等化的重要切入点。溧阳市的实践经验表明，科学规划、完善路网是推进城乡公交一体化的前提基础；公交化改革是推行城乡公交一体化的有效途径；党委、政府重视和政策扶持是实现城乡公交一体化的有力保障。只有像抓城乡公交一体化那样，坚持不懈、扎扎实实办好每件民生实事，让农民享受跟城里人一样的基本公共服务，才能推动社会主义新农村建设不断取得新成效，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。